近兩年，隨著霧霾橫行、PM2.5爆表，公眾對大氣環(huán)境的關(guān)注上升到了前所未有的高度。

　　我國現(xiàn)行大氣污染防治法制定于1987年，最新的一次修改是在2000年，距今已有14年。近年來，我國大氣環(huán)境不斷惡化，大氣污染防治法顯得捉襟見肘。近日，在由北京市法學(xué)會和首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)主辦的“大氣污染防治法修訂與京津冀霧霾治理”研討會上，專家學(xué)者紛紛呼吁修改大氣污染防治法，采取更有效的應(yīng)對措施。

　　上百億的資金投入，可否治理大氣污染

　　這兩年我國為治理大氣污染投入了巨大資金。根據(jù)財政部官網(wǎng)消息，2014年中央財政安排大氣污染防治專項資金100億元。5月16日，財政部下?lián)軐ｍ椯Y金80億元，支持京津冀及周邊、長三角、珠三角地區(qū)開展大氣污染防治，其中京津冀是重點。余下20億元將于下半年擇機下?lián)埽饕糜诰┙蚣郊爸苓叺貐^(qū)。

　　上百億的資金投入，可否徹底治理大氣污染？中國政法大學(xué)環(huán)境法研究所副教授侯佳儒說：“大氣具有流動性和擴散性，使得污染能夠長距離傳輸。若不跨行政區(qū)域協(xié)作治理大氣污染，投入再多的資金也是治標(biāo)不治本。開展大氣污染聯(lián)防聯(lián)控，建立、健全區(qū)域協(xié)調(diào)機制是成敗關(guān)鍵。”

　　現(xiàn)行大氣污染防治法第三條規(guī)定：“地方各級人民政府對本轄區(qū)的大氣環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，制定規(guī)劃，采取措施，使本轄區(qū)的大氣環(huán)境質(zhì)量達到規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。”

　　“正是這樣的規(guī)定，導(dǎo)致長期以來我們的治污工作過分強調(diào)地區(qū)、部門在行政管理上的排他性。北京自己把環(huán)境治理得再好，如果周邊地區(qū)污染治理不好，北京的空氣也不可能好。”國家環(huán)境咨詢委員會委員、中國應(yīng)用法學(xué)研究所所長孫佑海認(rèn)為。

　　去年9月，國務(wù)院出臺《大氣污染防治行動計劃》，對區(qū)域協(xié)作提出明確要求，建立區(qū)域協(xié)作機制，統(tǒng)籌區(qū)域環(huán)境治理，建立京津冀、長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機制。可這樣的要求并非行政法規(guī)，只是一種政策指引，缺乏法律強制性。

　　目前，各地法規(guī)、排放標(biāo)準(zhǔn)和管理措施不一致，從法律層面統(tǒng)一重點區(qū)域的控制措施、標(biāo)準(zhǔn)、罰則，成為各地共同治理大氣污染的重要前提。河北省人大常委會法工委處長劉建偉表示，統(tǒng)一的立法協(xié)作機制是推進大氣污染治理的根本保障。他建議，借鑒長三角（蘇浙皖滬）大氣污染防治協(xié)作立法，采用協(xié)調(diào)互補模式，即共同協(xié)商確定一個示范性的條款文本作為協(xié)作基礎(chǔ)。

　　近幾年，一直關(guān)注大氣污染治理的首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院高桂林教授，提出了一個值得注意的問題，即：在立法治理大氣污染的同時，還應(yīng)進一步協(xié)調(diào)區(qū)域間經(jīng)濟利益問題。“在現(xiàn)有體制下，環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展之間、地方與地方之間，以及中央與地方在環(huán)境保護政策制定與執(zhí)行上都存在利益沖突，這些利益沖突如果得不到有效協(xié)調(diào)，大氣污染聯(lián)防聯(lián)控就是一句空話。”

　　罰款不過5萬，而設(shè)備卻要上千萬元

　　按現(xiàn)行大氣污染防治法規(guī)定，對一般污染大氣行為罰款不超過5萬元甚至更低，對造成大氣污染事故的企事業(yè)單位最高也只處20萬元罰款，而有的治理污染的設(shè)備投入?yún)s要上千萬元。如此大的懸殊，造成一些環(huán)境污染者或企業(yè)寧可受罰也不愿意購買治理設(shè)備。

　　侯佳儒表示，處罰數(shù)額偏低是我國環(huán)境保護立法的普遍問題，在大氣污染防治法中也存在。“這樣的處罰，對環(huán)境違法根本起不到應(yīng)有的震懾作用，應(yīng)該讓違法成本遠遠高于守法成本。”

　　大氣污染防治法一般對于排污行為多為“限期處理”，這樣的處罰方式容易被鉆空子，“限改令”有時甚至還會成為公開排污“護身符”。2007年3月，湖北省荊州市曾啟動“造紙行業(yè)專項治理”，要求限期內(nèi)通過技術(shù)改造實現(xiàn)達標(biāo)排放，否則將被強制關(guān)停。然而“限改令”發(fā)出后，一些企業(yè)在“限改令”規(guī)定的期限前抓緊生產(chǎn)公開排污。一名紙廠老板甚至直言，出臺“限改令”其實還不錯，起碼“限改”的這一兩年生產(chǎn)排污沒人干擾。

　　針對“限期處理”存在的漏洞，新環(huán)保法增加了“按日計罰”的規(guī)定，且沒有設(shè)立罰款上限。“環(huán)保部門將從確認(rèn)污染那天起到污染終止，每一天都要罰款一定的數(shù)額，污染時間越長，罰款越重。”高桂林建議，今后在修改大氣污染防治法時，也應(yīng)該引入這一措施。

　　高桂林同時也提醒，在增加對企業(yè)處罰力度的同時，應(yīng)注意一些小企業(yè)或小作坊，他們由于生產(chǎn)設(shè)備簡陋成本低廉，在接到環(huán)保部門限期處理處罰通知之后，有的干脆就舍棄生產(chǎn)設(shè)備任由環(huán)保部門處置，以逃脫高于設(shè)備成本的罰款。

　　“應(yīng)盡可能細化違法行為和處罰種類，讓違法行為與處罰種類相對應(yīng)，減少自由裁量空間，防止發(fā)生權(quán)力尋租等執(zhí)法腐敗。同時也要完善環(huán)境執(zhí)法程序，確保執(zhí)法人員依法處罰，按程序辦事，保護當(dāng)事人的合法權(quán)益不受侵害。”河北省環(huán)境保護局政策法規(guī)處副處長華冰群強調(diào)。

　　公眾申請信息公開遇阻，熱情大打折扣

　　2011年11月，有公民個人向北京市環(huán)保局提出書面申請，請求公開PM2.5的數(shù)據(jù)，但卻接到該局口頭答復(fù)，數(shù)據(jù)僅供研究用，不能公開。之后，他又接到了《北京市環(huán)境保護局環(huán)境信息不予公開告知書》，回復(fù)稱：因PM2.5尚未列入國家《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》，無法進行空氣質(zhì)量狀況評價。

　　環(huán)境信息公開，是加強社會公眾對企業(yè)環(huán)境行為監(jiān)督的前提條件，然而申請被拒往往讓公眾的參與熱情大打折扣。

　　2007年國家環(huán)保總局頒布的《環(huán)境信息公開辦法（試行）》明確規(guī)定，公民、法人和其他組織可以申請獲取環(huán)保部門在履行環(huán)境保護職責(zé)中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。但在實施過程中常常遇到一些共性問題，如：依申請公開中“科研需要”的程度如何界定，公開的形式如何掌握，反復(fù)申請如何處理等等。

　　《環(huán)境信息公開辦法（試行）》還規(guī)定，環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)及時、準(zhǔn)確地向公眾公開環(huán)境質(zhì)量狀況、環(huán)境統(tǒng)計和環(huán)境調(diào)查信息等。企業(yè)也應(yīng)當(dāng)自愿或被強制性公開與環(huán)境影響和企業(yè)環(huán)境行為有關(guān)的信息。同時，企業(yè)不得以保守商業(yè)秘密為借口，拒絕公開相關(guān)環(huán)境信息。劉建偉說，“今后在修改大氣污染防治法中，也應(yīng)當(dāng)借鑒或引入已有的這些規(guī)定，賦予公眾參與大氣污染防治以法律依據(jù)。”

　　新環(huán)保法第五十三條規(guī)定，“各級人民政府環(huán)境保護主管部門和其他負(fù)有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責(zé)的部門，應(yīng)當(dāng)依法公開環(huán)境信息、完善公眾參與程序，為公民、法人和其他組織參與和監(jiān)督環(huán)境保護提供便利。”高桂林指出，這樣的明確規(guī)定，為修改大氣污染防治法，完善信息公開和公眾參與提供了方向。只有從立法予以明確，政府部門為公眾參與環(huán)境保護監(jiān)督掃清障礙，才能讓公眾參與更有底氣，更有熱情。

　　據(jù)了解，去年12月底，環(huán)境保護部和中國氣象局在北京簽署合作框架協(xié)議，兩部門將以重污染天氣監(jiān)測預(yù)警為重點，建立聯(lián)合會商、聯(lián)合應(yīng)對和聯(lián)合發(fā)布信息的“三聯(lián)合”工作機制，協(xié)同應(yīng)急條件下信息發(fā)布，及時妥善應(yīng)對重污染天氣。

　　專家認(rèn)為，有了法律的明確規(guī)定和合作實踐的經(jīng)驗，大氣污染治理這個難題將逐漸走出治標(biāo)不治本的困境。

 

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